15 de dezembro de 2023

Resumão da COP 28 – Parte II

Neste resumão completo, trazemos uma seleção dos principais pontos de decisão na COP 28 e um pouco de nossa análise jurídica, conforme nossa experiência nas negociações da UNFCCC e também de quem acompanhou de perto as salas de negociação desta COP 28.*

MITIGAÇÃO

• A maior parte dos temas de mitigação acabaram sendo abordados no Balanço Global do Acordo de Paris. Em razão disso, o Programa de Trabalho de Mitigação acabou ficando com uma decisão substancialmente esvaziada e mais programática, apenas ratificando e dando continuidade a atividades técnicas realizadas ao longo do ano de 2023.
• A decisão sobre  Programa de Trabalho de Mitigação apenas toma nota dos resultados, oportunidades, barreiras e soluções identificadas nos diálogos técnicos realizados ao longo do ano, incluindo em relação a temas como energia renovável, rede e armazenamento de energia, captura e uso de CO2 e captura e armazenamento de CO2, eficiência energética, implantação e mudança para modos de transporte coletivos e não motorizados, eficiência energética e de recursos no setor de transportes, eletrificação de veículos e mudança para combustíveis de baixo ou zero carbono, entre outros temas;
• A decisão solicita ao secretariado da UNFCCC que organize diálogos globais de mitigação e eventos focados em investimento para mitigação, de forma participativa, e que podem ser realizados durante os eventos regionais (Regional Climate Weeks), para garantir a participação de diferentes regiões geográficas.
• Os temas a serem tratados nesses diálogos e eventos poderão ser sugeridos pelos países e stakeholders por meio de submissões. 
• Os eventos focados em investimentos consistirão em apresentações dos países a possíveis financiadores, inclusive convidando-se bancos multilaterais de desenvolvimento, instituições financeiras e representantes de fundos climáticos multilaterais relevantes.

ADAPTAÇÃO

• A grande entrega da COP 28 no tema de adaptação foi a conclusão do programa de trabalho do Glasgow Sharm el-Sheikh (GlaSS), com a adoção do Quadro dos Emirados Árabes Unidos para a Resiliência Climática Global (UAE Framework for Global Climate Resilience). O objetivo dessa estrutura é orientar os caminhos para realização da meta global de adaptação e possibilitar a revisão do progresso da implementação de ações de adaptação. A estrutura deve também orientar e reforçar as ações de adaptação doméstica, incluindo a adaptação “transformacional” e “incremental” a longo prazo, para reduzir a vulnerabilidade e reforçar a capacidade de adaptação e resiliência, bem como o bem-estar coletivo, a proteção dos meios de vida, a sustentabilidade econômica, e a preservação e regeneração da natureza para as presentes e futuras gerações.
• A decisão enfatiza que as ações de adaptação devem ser contínuas, iterativas e progressivas, orientadas pela melhor ciência disponível (utilizando indicadores, métricas e metas baseadas na ciência), e adotando, quando apropriado, conhecimentos tradicionais, soluções baseadas na natureza e iniciativas locais e comunitárias, abordagens interseccionais, engajamento do setor privado, reconhecendo-se os co-benefícios da adaptação para o desenvolvimento sustentável.
• Ainda, encoraja que os esforços de adaptação devem ser construídos de forma participativa e transparente, sensíveis às questões de gênero, direitos humanos, garantindo equidade intergeracional e justiça social e levando em consideração os ecossistemas, grupos e comunidades vulneráveis, incluindo as crianças, os jovens e as pessoas com deficiência.
• A Estrutura para Resiliência Climática Global estabelece 7 objetivos temáticos que devem ser progressivamente implementados, tendo como horizonte temporal o ano de 2030. Todas essas metas devem ser impulsionadas por iniciativa dos países de forma voluntária e de acordo com suas circunstâncias nacionais, levando em consideração o desenvolvimento sustentável e a necessidade de erradicação da pobreza. Os Objetivos Temáticos são:
  • Água: Reduzir a escassez de água induzida pelo clima e reforçar a resiliência climática aos riscos relacionados com a água, considerando temas como o saneamento e o acesso à água potável e segura.
  • Comida: Garantir cadeias de produção e distribuição de alimentos e produtos agrícolas resilientes, aumento de práticas sustentáveis e regenerativas, bem como o acesso equitativo à alimentação e nutrição.
  • Saúde: Obter resiliência contra os impactos na saúde relacionados com as alterações climáticas e redução de morbilidade e mortalidade relacionadas com o clima.
  • Ecossistemas: Reduzir os impactos das alterações climáticas nos ecossistemas e na biodiversidade, acelerando a utilização de métodos de adaptação baseados nos ecossistemas e na natureza.
  • Infraestrutura: Aumentar a resiliência das infraestruturas e dos assentamentos humanos aos impactos das mudanças climáticas, a fim de manter serviços essenciais básicos e contínuos para todos.
  • Redução da pobreza: Reduzir substancialmente os efeitos adversos das alterações climáticas na erradicação da pobreza e nos meios de subsistência, sobretudo através da adoção de medidas de proteção social adaptativas.
  • Patrimônio cultural: Proteger o patrimônio cultural dos impactos das mudanças climáticas, desenvolvendo estratégias de adaptação para preservação de práticas culturais, guiados pelos conhecimentos tradicionais e sistemas de conhecimento locais e indígenas.
• A estrutura também inclui Objetivos Dimensionais, relativos aos ciclos iterativos de adaptação:

• Avaliação de impactos, vulnerabilidades e riscos: Até 2030 todas as Partes devem ter conduzido estudos atualizados sobre vulnerabilidades, exposição a riscos, eventos climáticos extremos e impactos das mudanças climáticas, utilizando os resultados desses estudos para informar a formulação dos seus Planos Nacionais de Adaptação, políticas nacionais e planejamentos estratégicos. Até 2027 todas as Partes devem ter estabelecidos sistemas de alerta preventivos e serviços de informação para redução de riscos.
•  Planejamento: Até 2030 todas as Partes devem ter criado Planos Nacionais de Adaptação, políticas internas e planejamentos estratégicos, incluindo de forma ampla a adaptação em todos as estratégias e planos nacionais relevantes.
• Implementação: Até 2030 todas as Partes devem demonstrar progresso na implementação dos seus Planos Nacionais de Adaptação, políticas e estratégias relevantes, reduzindo os impactos sociais e econômicos dos eventos climáticos identificados na etapa de avaliação de impactos, riscos e vulnerabilidades.
• Monitoramento, avaliação e aprendizagem: Até 2030 todas as Partes devem ter delineado, estabelecido e operacionalizado sistema de monitoramento, avaliação e melhoria dos esforços de adaptação nacionais, construindo a capacidade institucional de implementação do sistema.
• Com relação aos Meios de Implementação para adaptação:

• Embora os meios de implementação apareçam de forma pouco clara e estruturada, o texto reconhece os desafios da implementação de adaptação transformacional para países com capacidade significativamente reduzida e que o alcance da meta global de adaptação depende, entre outras coisas, da efetiva provisão dos meios de implementação, como o financiamento, a transferência de tecnologia e desenvolvimento de capacidades.
• Destaca o papel de todos os stakeholders, inclusive do setor privado, bancos multilaterais de desenvolvimento, governos locais, sociedade civil, povos indígenas, comunidades locais e instituições de pesquisa na implementação da meta de Resiliência Climática Global.
• Afirma que a provisão de financiamento climático para adaptação permanece insuficiente e destaca a importância do financiamento em condições favoráveis e baseada em subvenções para a adaptação, e reitera o apelo aos países desenvolvidos para que dupliquem o financiamento coletivo para adaptação até 2025 (considerando os níveis de 2019), buscando equilibrar a disponibilização de recursos para mitigação e adaptação.
• Chama todos os países a proverem recursos de forma voluntária, e outras organizações relevantes, a mobilizar suporte, incluindo financiamento privado, para os esforços de implementação do Quadro dos Emirados Árabes Unidos para a Resiliência Climática Global pelos países em desenvolvimento.
• Próximos passos: Lança programa de trabalho de 2 anos para definição de indicadores de mensuração do progresso das metas globais definidas pela estrutura, chamado UAE – Belém Work Programme (Programa de Trabalho UAE-Belém). Além de coordenar o UAE – Belém Work Programme, os Órgãos Subsidiários (SBSTA e SBI) devem organizar um workshop para considerar as questões relativas aos indicadores. O Secretariado deve realizar um relatório para analisar a forma como adaptação transformadora é definida e entendida em múltiplas escalas e setores, e como o progresso do planejamento e implementação da adaptação transformacional podem ser avaliados a nível global, para que o tema seja considerado pelas Partes na COP 29.

PERDAS E DANOS

• Dando sequência à decisão da COP 27 que criou um fundo para perdas e danos climáticos, na COP 28 foram definidas as regras de funcionamento e arranjos institucionais para operacionalização desse fundo, que deve começar a funcionar já em 2024. As promessas de doações para o Fundo de Perdas e Danos foram feitas já durante a COP, e até o momento da elaboração deste texto, somavam pouco mais de US$700 milhões.
• O Fundo de Perdas e Danos, ainda sem nome definido, será administrado de forma interina pelo Banco Mundial pelos próximos quatro anos, contará com assistência de um secretariado independente e será governado e supervisionado por um Conselho Consultivo nomeado pelas Partes. Esse Conselho será responsável também por definir as modalidades operacionais e de acesso aos recursos, bem como os instrumentos e estruturas de financiamento. Embora as regras e critérios específicos para funcionamento do Fundo e acesso aos recursos ainda não estejam definidos, o Fundo deverá ter um processo de aprovação rápido, com critérios e procedimentos simplificados, e os recursos deverão ser concedidos sob a forma de subvenções ou de empréstimos em condições altamente favoráveis.
• A decisão prevê que o Fundo financiará o enfrentamento de diversos desafios associados aos efeitos adversos das mudanças climáticas, como emergências relacionadas à mudança do clima, aumento do nível do mar, deslocamento, realocação, migração, e a necessidade de reconstrução e recuperação resistentes ao clima, bem como informações e dados climáticos insuficientes.
• Além da criação do Fundo para Perdas e Danos, na COP 28 definiu-se o “anfitrião” da Rede de Santiago – plataforma para promover assistência técnica aos países vulneráveis em matéria de perdas e danos -, bem como as suas regras de governança. O Secretariado será hospedado por um consórcio entre os escritórios da ONU para redução de riscos e desastres (UNDRR) e de serviços especiais (UNOPS), e deverá reportar e operar de acordo com a orientação do Conselho Consultivo da Rede de Santiago. Em janeiro de 2024, o consórcio deve promover análise de custo-benefício de várias locações potenciais para determinação da sede.
• Além da Sede do Secretariado, os escritórios regionais e subregionais da ONU ao redor do mundo poderão ser usados para prover serviços, infraestrutura e suporte para os países em desenvolvimento, garantindo a dispersão e presença da Rede nas diversas regiões, e os trabalhos do Secretariado deverá ser coordenado com outras instituições da UNFCCC, em especial com o Comitê Executivo do Mecanismo Internacional de Varsóvia (WIM).
• Considerando a relação complementar entre a Rede de Santiago e o Fundo de Perdas e Danos, os secretariados do Fundo e da Rede deverão coordenar seus esforços e mandatos para dar suporte aos países em desenvolvimento, especialmente os mais vulneráveis, no enfrentamento dos efeitos adversos das mudanças climáticas.

FINANCIAMENTO

• Com relação ao Programa de Trabalho Ad Hoc para estabelecimento da “Nova meta quantificada coletiva global sobre financiamento climático” (NCQGCF), foi decidido que, no próximo ano, haverá pelo menos três reuniões em que os países terão a oportunidade de negociar o rascunho de texto de decisão a ser adotado na COP 29. Os co-facilitadores do processo deverão apresentar uma estrutura para o rascunho do texto de negociação, baseado nessas reuniões, pelo menos 4 semanas antes do início da COP 29. Também serão realizados pelo menos mais 3 Diálogos Técnicos ao longo do ano. 
• Durante as negociações da COP, chegou-se a discutir um documento com uma possível estrutura e elementos substanciais da nova meta, mas nao foi possível haver acordo em relação a este documento, e portanto ele não foi considerado na decisão final. A decisão final, contudo, afirma que os elementos da nova meta deverão levar em consideração a necessidade de implementação das NDCs e dos planos nacionais de adaptação, bem como a necessidade de maior provisão e mobilização de financiamento climático de uma ampla variedade de fontes. 
• A decisão da COP 28 também manifestou com grande pesar que a meta de mobilização de U$100 bilhões anuais para atender as necessidades dos países em desenvolvimento não foi entregue até o ano de 2021. Este foi um dos principais pontos de entrave das negociações, pois países desenvolvidos exigiam menção expressa do cumprimento da meta no ano de 2022, de acordo com dados preliminares anunciados às vésperas da COP. Por outro lado, a decisão reconhece os custos orçamentários crescentes dos países em desenvolvimento para o financiamento de ações voltadas para adaptação, e a necessidade de que os fluxos de financiamento sejam oriundos de fundos públicos e por meio de subvenções. Também reconhece o relatório do Comitê Permanente de Finanças sobre a duplicação do financiamento para adaptação, em que consta que apenas 31% (trinta e um por cento) dos fluxos financeiros destinados para o financiamento de ações voltadas para adaptação foram concedidos por meio de subvenções, o que implica em alto custo de endividamento por parte dos países em desenvolvimento. 
• Também foi decidido que serão continuados os Diálogos de Sharm el-Sheikh – voltados à melhor compreensão sobre como cumprir o objetivo do artigo 2.1(c) do Acordo de Paris no sentido de manter os fluxos financeiros compatíveis com uma trajetória de descarbonização e resiliência climática. Serão realizados ao menos 2 workshops por ano, pelo período de 2 anos. 
• Ainda, o Comitê Permanente de Finanças contemplará em sua Sexta Avaliação Bienal e Visão Geral dos Fluxos de Financiamento Climático uma compilação de definições operacionais atualmente em uso sobre financiamento climático, e deverá considerar a atualização deste conceito a partir dos relatórios já produzidos ao longo do ano de 2023. O Comitê também foi incumbido de preparar um relatório sobre as práticas comuns sobre definições de financiamento climático.

TRANSIÇÃO JUSTA

• Na COP 28, foi operacionalizado o Programa de Trabalho sobre Transição Justa criado na COP 27, que agora passa a se chamar “UAE Just Transition work programme” (Programa de Trabalho de Transição Justa UAE).
• No preâmbulo da decisão, são reiterados princípios e preâmbulos do Acordo de Paris, enfatizando o princípio das responsabilidades comuns porém diferenciadas e respectivas capacidades, à luz das circunstâncias nacionais, a importância da ciência e das obrigações dos países em relação a direitos humanos; meio ambiente limpo, saudável e sustentável; direito à saúde; direito dos povos originários; direitos das comunidades; migrantes; crianças; pessoas com deficiência e em situação de vulnerabilidade; e o direito ao desenvolvimento; bem como a igualdade de gênero, empoderamento das mulheres e equidade intergeracional. Ponto significativo no preâmbulo é o reconhecimento expresso de que a transição justa discutida no programa engloba todos os países, e não apenas os países em desenvolvimento.
• Quanto ao escopo do programa, a decisão prevê que o programa incluirá os seguintes elementos: 
  • Caminhos de transição justa para atingir as metas do Acordo de Paris descritas no Artigo 2, parágrafo 1, no contexto do Artigo 2, parágrafo 2;
  • Transição justa e equitativa, que engloba caminhos que incluem energia, socioeconômico, força de trabalho e outras dimensões, todos os quais devem ser baseados em prioridades de desenvolvimento definidas nacionalmente e incluir proteção social para mitigar os possíveis impactos associados à transição;
  • Oportunidades, desafios e barreiras relacionados ao desenvolvimento sustentável e à erradicação da pobreza como parte das transições globais para baixas emissões e resiliência climática, levando em conta as prioridades de desenvolvimento definidas nacionalmente;
  • Abordagens para melhorar a adaptação e a resiliência climática em nível nacional e internacional;
  • Transição justa da força de trabalho e criação de trabalho decente e empregos de qualidade, de acordo com as prioridades de desenvolvimento definidas nacionalmente, inclusive por meio do diálogo social, da proteção social e do reconhecimento dos direitos trabalhistas;
  • Abordagens inclusivas e participativas para transições justas que não deixem ninguém para trás;
  • Cooperação internacional como facilitadora de caminhos de transição justa para atingir as metas do Acordo de Paris;
• O Programa de Trabalho funcionará até 2026, e pelo menos dois diálogos devem ser realizados a cada ano como parte do programa. 
• As partes e observadores são convidados a enviar submissões sobre o trabalho e possíveis tópicos de diálogo até 15 de fevereiro de cada ano, a partir de 2024.

MERCADO DE CARBONO

• Depois de muitas idas e vindas de negociação e rascunhos de texto de decisão, os países não conseguiram chegar a um acordo em relação a elementos para operacionalizar os instrumentos de mercado de carbono do artigo 6.2 e 6.4 do Acordo de Paris.
• Eventual decisão nesta COP teria avançado a definição de elementos fundamentais para que os acordos de cooperação entre países no âmbito do artigo 6.2 pudessem ser incorporados e gerassem transações de ITMOs dentro do Acordo de Paris. Também teriam aprovado procedimentos e orientações fundamentais para o início da adoção de metodologias de atividades dentro do mecanismo do Artigo 6.4.
• Com isso, a rigor o tema volta à agenda de negociações na Conferência de Bonn em 2024 para retomar as discussões. A LACLIMA fará uma análise mais completa destes resultados (ou a falta deles) em outra publicação em breve.  

BALANÇO GLOBAL

• A decisão do Balanço Global do Acordo de Paris é a primeira desse tipo dentro do regime da UNFCCC. É uma decisão abrangente que considera todos os aspectos de implementação do Acordo de Paris até o momento, e assim acabou servindo como uma “decisão de capa” da COP 28. 
• Ciência: a decisão reconhece a importância da ciência e de se manter o aumento da temperatura global a 1.5ºC. Convida o IPCC a alinhar seus processos ao próximo GST e para informar o mesmo, porém não inclui a linguagem de solicitar um novo relatório do IPCC com o caminho para manter o aumento da temperatura global em 1.5ºC, como havia sido solicitado ao longo da negociação.
• Combustíveis fósseis: Após chamados para aumentar a ambição em mitigação, o texto convoca todos os países a adotarem medidas incluindo (i) reduzir o carvão não abatido, (ii) acelerar os esforços em todo o mundo para sistemas de energia com emissão líquida zero e (iii) fazer uma transição para longe dos combustíveis fósseis (transition away), além de (iv) triplicar energias renováveis e dobrar a eficiência energética e (v) eliminar subsídios ineficientes de combustíveis fósseis que não apoiam uma transição justa ou visam eliminar a pobreza energética. O texto traz referências expressas a utilização de tecnologias de captura e armazenamento de carbono, o que tem gerado questionamentos tendo em vista a falta de comprovação da efetividade, escalabilidade e segurança dessas tecnologias. Versões anteriores do texto traziam linguagem expressa sobre a redução de consumo ao mesmo tempo que de produção de energias fósseis, bem como a eliminação de licenciamento de novas explorações de carvão.
• Soluções baseadas na natureza: enfatiza a importância de conservar, proteger e restaurar a natureza e ecossistemas, e inclusive, aumentar esforços para parar e reverter o desmatamento e a degradação florestal até 2030. Ainda ressalta a importância de respeitar salvaguardas socioambientais e de alinhar às metas da Convenção de Diversidade Biológica (CDB).
• Adaptação: enfatiza a importância da Meta Global de Adaptação, pede para que países tomem medidas de adaptação transformativas e que tenham seus Planos Nacionais de Adaptação até 2025. Também solicita que o secretariado da UNFCCC prepare compilados – “relatórios síntese” – regulares sobre como o tema da adaptação é tratado nos Relatórios Bianuais de Transparência, Comunicações de Adaptação e NDCs apresentadas pelos países. Ressalta a importância de soluções baseadas na natureza e de medidas de adaptação relevantes à água, sistemas alimentares, saúde, infraestrutura, cultura e a promoção de políticas de proteção social. Além disso, prevê que até 2030 os países devem ter avançado na implementação e que todos os países devem ter estabelecido e operacionalizado sistemas de monitoramento, avaliação e aprendizado sobre adaptação.
• Financiamento: reforça que os países desenvolvidos não alcançaram a meta de 100 bilhões de dólares por ano de financiamento a países em desenvolvimento e que deve ser cumprida até 2025. Nota que a lacuna no financiamento de adaptação está aumentando. Decide continuar e fortalecer os diálogos de Sharm el-Sheikh sobre o entendimento e escopo do artigo 2.1c que prevê como objetivo que o fluxo de financiamento sejam alinhados a uma economia de baixo carbono e sua complementaridade ao artigo 9, que prevê as comunicações sobre o financiamento providenciado a países em desenvolvimento. Ainda, decide reunir um diálogo de alto nível na COP 29/CMA 6 para lidar com a necessidade de aumentar o financiamento para adaptação e urge que países desenvolvidos preparem um relatório sobre a meta de duplicar o financiamento de adaptação em relação a 2019 até 2025.
• Tecnologia: decide estabelecer um programa de implementação de tecnologia apoiado, entre outros, pelo mecanismo financeiro da UNFCCC, para ampliar o apoio para implementar as prioridades identificadas por países em desenvolvimento e pela primeira análise do mecanismo de tecnologia. 
• Capacitação: reconhece o papel de povos indígenas e populações locais e convida os países a engajarem com eles em suas políticas e ações e solicita que as entidades operadoras do mecanismo financeiro ampliem o apoio à capacitação em países em desenvolvimento. Também solicita que o Comitê de Capacitação de Paris identifique de forma participativa atividades atuais para apoiar a implementação de NDCs em países em desenvolvimento e solicita que o secretariado da UNFCCC facilite o compartilhamento de conhecimento e melhores práticas nesse sentido.
• Perdas e danos: reconhece a importância de países especialmente vulneráveis e populações já vulneráveis, incluindo por questões socioeconômicas, de gênero, idade, marginalização, status de minoria, deslocados a responderam as perdas e danos, o que seria um aceno à justiça climática sem usar o termo, mas não inclui nada impositivo em relação à responsabilidade de países por emissões históricas. Também reconhece os avanços, inclusive em relação ao fundo de perdas e danos e reconhece a necessidade urgente de ampliar ações para minimizar, evitar e lidar com as perdas e danos. Solicita que o Mecanismo da Varsóvia de Perdas e Danos prepare guias voluntários de como melhorar a coleta de informações sobre perdas e danos por meio dos Relatórios de Transparência Bianuais e requer que o secretariado da UNFCCC prepare regularmente relatórios síntese sobre informações providenciadas pelos países sobre perdas e danos. Entretanto, as menções a direitos humanos e perdas e danos econômicos e não econômicos foram retiradas dessa parte. 
• Próximos passos: encoraja que países implementem ação climática que considere gênero, respeite direitos humanos e empodere jovens e crianças. Também decide lançar sob as presidências da COP 28 (UEA), 29 (Azerbaijão) e 30 (Brasil) um ciclo de atividades para aumentar a ambição nas NDCs para manter o objetivo de 1.5°C sob alcance (“Road to 1.5”). Decide refinar as metodologias e logísticas para o próximo Balanço Global e convida os países a submeterem as lições aprendidas do Primeiro Balanço Global até março de 2024, bem como solicita que o secretariado da UNFCCC prepare um relatório síntese para informar as novas metodologias.

*Nosso resumão contempla as decisões disponibilizadas no site da UNFCCC até o momento e poderá ser alterado ou acrescentado conforme as decisões forem finalizadas.