20 de junho de 2024

Resumen Express de los Resultados de la Conferencia de Bonn 2024 (SB 60)

Después de una COP que hizo un “balance mundial” sobre el Acuerdo de París, todos pensaban que este sería un momento de madurez del proceso: aprender de los errores, proponer mejoras y ajustar el rumbo. Sin embargo, el multilateralismo climático resulta ser mucho más complejo. La verdad es que estamos acercándonos a la “hora de la verdad” del régimen de la CMNUCC. Superadas las etapas iniciales de consenso sobre los aspectos más manejables del Acuerdo de París, ahora son enfrentadas las verdaderas dificultades. Es momento de poner sobre la mesa los números y clarificar el financiamiento climático. Debemos desglosar y estructurar las necesidades de adaptación de los países en desarrollo, y asegurar cómo operacionalizar la justicia y equidad en la transición climática para países, comunidades y grupos vulnerables.Y, por supuesto, es hora de explicar cómo se implementará esa transición lejos de los combustibles fósiles. Las Partes están dispuestas a todo para evitar estos temas, desde criticar a los facilitadores de las reuniones hasta deslegitimar el proceso e incluso amenazar con bloquear las negociaciones, lo que impide cualquier avance significativo. La Conferencia de Bonn de 2024 (SB 60) tuvo todos estos ingredientes y mostró que los 194 países del Acuerdo de París no están preparados para las conversaciones difíciles y necesarias para enfrentar efectivamente la crisis climática. En este evento se percibió claramente la amargura de los desafíos pendientes para la COP 29 en Bakú.

1. Balance Mundial (Global Stocktake, “GST”)

Dos puntos de la agenda de negociaciones en Bonn trataban del Global Stocktake (GST)

El primer punto se refiere a la mejora del proceso del GST con base en la experiencia adquirida en el primer Balance Mundial del Acuerdo de París, según lo determinado en la Decisión 1/CMA.5, párrafo 192. Se llevaron a cabo consultas, que resultaron en una nota informal no consensual que contiene las opiniones de las Partes sobre posibles informaciones y elementos a considerar en el próximo GST, como fuentes de insumos, componentes de evaluación técnica, entre otros. Entre los temas de desacuerdo, destaca especialmente la conexión del proceso del GST con el ciclo de informes y conclusiones del IPCC. Estas discusiones se reanudarán a partir de esta nota informal durante la SB 61.

El segundo punto de la agenda en este asunto tuvo como objetivo desarrollar las modalidades para el “Diálogo de los Emiratos Árabes Unidos” (United Arab Emirates Dialogue, “UAE Dialogue”) sobre la implementación de los resultados del primer Balance Mundial del Acuerdo de París. Como su nombre indica, este es un proceso que parece tener como objetivo monitorear la implementación de la decisión del GST en todos sus elementos, incluyendo aspectos de transición energética, mitigación, adaptación y otros. El “Diálogo de los EAU” debe ser implementado a partir de la COP 29 y deberá concluirse antes de la COP 33 en 2028. Este podría ser el escenario propicio para abordar conversaciones difíciles sobre cómo llevar a cabo la “transición lejos de los combustibles fósiles” y otros aspectos sensibles de la decisión inicial del GST. Durante la Conferencia de Bonn, hubo divergencias entre los países en relación a la vinculación del Diálogo a las discusiones sobre financiación climática y a la implementación de las contribuciones determinadas a nivel nacional. El SBI tomó nota de las discusiones entre las Partes para dar continuación a las consideraciones sobre el tema en la SB 61, en noviembre de 2024. En esta ocasión también se abrirá la posibilidad para presentar opiniones sobre las modalidades del Diálogo.

2. Adaptación

La adaptación fue el foco de al menos cuatro puntos de la agenda, pero el mayor destaque sin duda fue la discusión sobre el Objetivo Global de Adaptación (Global Goal on Adaptation, “GGA”).

Después de la adopción del “Marco de los Emiratos Árabes Unidos para la Resiliencia Climática Global” en la COP 28, el objetivo en Bonn era iniciar el Programa de Trabajo UAE-Belém (UAE-Belém Work Programme), un programa de 2 años que definirá los indicadores que servirán para medir el progreso en la implementación del Marco. Las discusiones abordaron criterios y aspectos procedimentales sobre cómo llevar a cabo el mapeo de indicadores existentes y relevantes para medir el progreso de las metas de adaptación. Las Partes llegaron al último día de la Conferencia aún inmersas en intensos debates, con dificultades para alcanzar consenso. Sin embargo, las horas extras en la sala de negociación dieron frutos. En el acta de conclusión de la reunión se reconoció la crucial importancia de la financiación es crucial para la implementación del Marco, y se estableció un procedimiento junto con algunos criterios para mejorar el mapeo de indicadores, incluyendo el reclutamiento de expertos y la realización de diálogos y talleres. El acta de la reunión también registró las discusiones entre las partes durante la sesión, las cuales serán retomadas en la COP 29.

3. Financiación

En la Conferencia de Bonn, el tema de financiación climática no fue pautado en la agenda formal, pero fue discutido en otras reuniones mandatadas por decisiones anteriores de las COPs.

Uno de estos encuentros fue la 10ª edición de los Diálogos Técnicos de Expertos (“TED”), en el cual se hicieron diversas proposiciones sobre el potencial contenido de la Nueva Meta Colectiva Cuantificada de Financiación Climática (“NCQG”), incluyendo elementos de ambición, elementos cualitativos, su estructura y la transparencia de la meta.

Pero las diferencias entre las Partes se intensificaron durante el 2° Encuentro del Programa de Trabajo Ad Hoc de la NCQG, el cual tenía como objetivo avanzar en el alcance y la redacción de la decisión que será adoptada en la COP 29. En este sentido, no hubo avances significativos. Esta fue la primera oportunidad que las Partes tuvieron para discutir una propuesta de texto de decisión, elaborada por los facilitadores. El documento recibió muchas críticas por su larga extensión, por su supuesta redundancia, por la duplicidad de contenidos, por su contrariedad al texto de la CMNUCC y del Acuerdo de París, y por su enfoque más allá del mandato definido de la NCQG. Un gran punto de frustración fue la ausencia de un “quantum” para la meta que debe ser “cuantificada”: los países en desarrollo manifestaron frustración por la postura de los países desarrollados, quienes no presentaron propuestas concretas para la NCQG y prefirieron enfocar la discusión en la necesidad de ampliar la base de países que contribuyen a la meta. Hubo otras discrepancias respecto a la composición de la meta por recursos privados. Sin embargo, es importante reconocer que hubo algunos puntos de convergencia en el tema, como la necesidad de acceso facilitado a la financiación climática, la utilización de la estructura de transparencia del Acuerdo de París (“ETF”), incluyendo el art. 9.5, y la necesidad de mejora deste mecanismo para el monitoreo efectivo del cumplimiento de la meta. Se publicará un resumen con información sobre el progreso de la reunión. El texto será nuevamente discutido por las Partes en el 3° Encuentro del Programa de Trabajo Ad Hoc de la NCQG.

4. Mercado de Carbono

Después del fracaso de las negociaciones de mercados de carbono en la COP 28, había mucha expectativa en torno a la reanudación del tema este año. Dado que no se llegó a ninguna decisión con respecto a los Artículos 6.2 y 6.4 en la COP 28, en rigor estas discusiones no tendrían un punto de partida claro en Bonn. Ante esta situación, el presidente de la sesión del órgano subsidiario donde ocurrieron las negociaciones – el SBSTA – tomó la iniciativa de realizar consultas informales con las Partes y redactar un borrador informal de un texto de decisión, el cual las Partes aceptaron utilizar como base de las negociaciones. Aunque el ambiente en la sala de negociación mostraba más disposición y temor a repetir los errores del año anterior, en la práctica esto no se reflejó en el texto final.

En relación con el Artículo 6.2 (relativo a las Unidades de Mitigación Transferidas Internacionalmente – ITMOs) el texto base aumentó su tamaño durante las negociaciones, contrario a lo esperado de que debería haberse simplificado. Las divergencias principales que llevaron al fracaso en Dubai no pudieron ser superadas, y las Partes mantuvieron posiciones inflexibles. Mientras algunos países abogan por una estructura más centralizada y estricta, otros prefieren un sistema más descentralizado y flexible. Permanecen sin resolver cuestiones fundamentales como la definición de “enfoques cooperativos”, e incluso si es necesario o no tener una definición o discusión sobre esto. Es decir, no hay consenso sobre el alcance mismo de lo que es el artículo 6.2. A pesar de los desafíos, hubo cierto progreso en al menos dos puntos dentro de la extensa lista de temas en discusión: la definición de nomenclaturas comunes para el registro de ITMOs y los métodos para revisar la información confidencial reportada por las Partes. Además, se acordó  que las discusiones sobre la posibilidad de emitir ITMOs a partir de “emisiones evitadas” comenzarán sólo a partir de 2028. Esto, todavía, generó inquietud a los países que temían que esta decisión pudiera interpretarse como una limitación para emitir ITMOs basados en actividades de reducción y eliminación ya definidas en las reglas del artículo 6.2. Esta incertidumbre surge de la falta de claridad sobre qué constituye exactamente las “emisiones evitadas” y el riesgo de que este concepto se confunda con las actividades de reducción y eliminación. 

Sobre el Artículo 6.4 (que establece un mecanismo de certificación de unidades de mitigación de gases de efecto invernadero – GEI), la agenda fue menos desafiante debido a que muchos aspectos operativos del mecanismo están siendo manejados por el Órgano Supervisor del Artículo 6.4 (SBM, por sus siglas en inglés). El SBM aún está finalizando los detalles de su funcionamiento, los cuáles serán presentados directamente a la COP 29. Sin embargo, las discusiones incluyeron posibles orientaciones adicionales para el SBM, como la transición de proyectos del Mecanismo del Desarrollo Limpio (MDL) relacionados con actividades de reforestación hacia el mecanismo del Artículo 6.4. Otro punto conflictivo en las negociaciones fue la futura posibilidad de transformar Unidades de Contribución de Mitigación (“MCUs”) en ITMOs. Las MCUs son unidades de reducción de emisiones que no puede ser utilizadas para cumplir con las NDCs u otros objetivos de mitigación internacional. Estos créditos de carbono no pasan por los llamados “ajustes correspondientes” y pueden ser emitidos por países para su uso interno en mercados de carbono domésticos (o en mercados voluntarios de carbono, como algunos proponen). Algunos países apoyaron la posibilidad de convertir estos créditos en ITMOs en el futuro, posiblemente como una estrategia de gestionar el riesgo de emitir ITMOs que luego podrían ser necesarios para cumplir con sus NDCs. 

En cuanto a las negociaciones del Artículo 6.8 (que trata sobre la cooperación entre los países para alcanzar sus metas de mitigación y adaptación climática mediante enfoques no relacionados con el mercado, “NMAs”), la novedad es que por fín se lanzó la plataforma en línea para el registro y compartición de información sobre NMAs (“Plataforma NMA”). Hasta el momento, se ha registrado la participación de 52 puntos focales y se lanzó un manual para los usuarios de la plataforma. Las discusiones del artículo 6.8 se llevan a cabo en el Comité de Glasgow sobre Enfoques no mercantiles (“Glasgow Committee on Non-market Approaches”), que incluyen la realización de talleres y grupos derivados en cada sesión. Durante la sesión en Bonn, se realizó un taller donde las partes y las organizaciones presentaron sobre financiamiento, tecnología y capacitación para la identificación y desarrollo de NMAs, además de grupos derivados para discutir los próximos pasos del programa de trabajo para la implementación del Artículo 6.8, incluyendo aspectos relacionados con el compromiso de pueblos indígenas y comunidades tradicionales.

5. Mitigación 

El tema de la mitigación fue incorporado en la agenda de Bonn a partir de las discusiones sobre el Programa de Trabajo de Mitigación y Ambición de Sharm el Sheikh (“MWP”). A pesar de su importancia, existe una gran divergencia entre los países sobre el mandato, es decir, sobre qué exactamente debería abordar ese programa de trabajo. Recordemos que el MWP ya había sido bastante reducido en la COP 28, cuando se esperaba que fuera reconocido como un proceso para aumentar la ambición de las NDCs hasta 2030. El resultado fue un programa enfocado en el “intercambio de experiencias” de mitigación entre países a través de talleres. Sin embargo, durante las discusiones en Bonn, surgieron preguntas sobre cómo incorporar dentro del MWP los resultados del GST sobre el tema de mitigación. Hubo una fuerte oposición de dos bloques – el Grupo Árabe y el Grupo de Países en Desarrollo con Intereses Comunes (“LMDC”), que impidieron la adopción incluso del acta con las discusiones de la reunión. Esto se debió a que consideraron que el contenido del acta y las discusiones excedían el mandato del MWP, incluyendo la posible integración de los resultados del GST en la planificación futura del MWP y el papel potencial del MWP en la preparación de las nuevas NDCs. Ante la falta de consenso, se aplicó la llamada “Regla 16” del reglamento interno de la UNFCCC, lo que implica que el tema volverá a ser considerado desde cero en la próxima sesión en Baku – y que las discusiones realizadas en Bonn fueron desechadas completamente en términos de influencia directa sobre las decisiones futuras del MWP.

6. Transición Justa 

La COP 28 logró establecer con dificultad el “Programa de Trabajo de Transición Justa de los Emiratos Árabes Unidos” (United Arab Emirates Just Transition Work Programme), y la reanudación del programa en Bonn estuvo marcada por las mismas divergencias no resueltas que se manifestaron en Dubai. Mientras que grupos de países desarrollados preferían mantener el alcance del programa limitado a los impactos en los trabajadores y centrado en metas de mitigación, grupos de países en desarrollo abogaban por un enfoque más amplio e inclusivo, proponiendo la elaboración de un plan de trabajo para el programa y defendiendo la necesidad de prever financiamiento para una transición justa. Sin embargo, en el último minuto las Partes acordaron seguir adelante con las discusiones a partir de un texto que reflejaba las notas de la reunión. Este texto subraya la importancia de adoptar enfoques de la transición justa que sean adecuados a las circunstancias nacionales. También hace referencia al papel crucial de los derechos humanos, la igualdad de género, el trabajo decente, los derechos laborales y de la amplia participación de partes interesadas – incluidos trabajadores afectados, comunidades vulnerables, pueblos indígenas, comunidades locales, migrantes y personas desplazadas internamente, niños, jóvenes y personas con discapacidad – en la creación de caminos para transiciones justas, efectivas, inclusivas y participativas. Además, el documento destaca las barreras que enfrentan los países en desarrollo y la importancia crucial de la provisión de medios de implementación, como financiamiento, capacitación y transferencia de tecnología, para promover el desarrollo sostenible y erradicar la pobreza en el contexto de la descarbonización.

7. Pérdidas y Daños

El tema de pérdidas y daños fue objeto de un único punto en la agenda en Bonn este año, centrado en discutir los términos de referencia para la revisión de las actividades del Mecanismo Internacional de Varsovia sobre Pérdidas y Daños (Warsaw International Mechanism, “WIM”), que actúa como el brazo de implementación de la agenda de pérdidas y daños en la UNFCCC. Las partes acordaron enviar un borrador de Términos de Referencia a la COP 29. Además, encargaron al Secretariado de la UNFCCC preparar un informe que servirá para aclarar este proceso de revisión, abarcando datos sobre las decisiones y mandatos relevantes del WIM, sus arreglos institucionales, el progreso en la implementación del plan de trabajo del Comité Ejecutivo del WIM, así como sobre el estado de operacionalización de la Red de Santiago y los resultados del 1er GST.

Aparte de las negociaciones, en Bonn también tuvo lugar la tercera y última ronda del Diálogo de Glasgow. Entre los temas destacados se incluyó la necesidad de aumentar la coherencia y coordinación de los esfuerzos relacionados con pérdidas y daños, así como la insuficiencia de recursos y, sobre todo, la necesidad de incorporar el tema de manera clara en la NCQG. A pesar de las discusiones más contundentes sobre la inclusión de pérdidas y daños en el alcance de la NCQG, el tema parece haber perdido un poco de impulso después de la creación y operacionalización del “Fondo de Respuesta a las Pérdidas y Daños” (Fund for Responding to Loss and Damage).

8. Transparência

El tema de transparencia es especialmente relevante este año, ya que la fecha límite de presentación de los primeros Informes Bianuales de Transparencia (Biennial Transparency Reports, “BTR”) del Acuerdo de París es diciembre de 2024.

La agenda de negociaciones también abordó los instrumentos de transparencia de la Convención, que serán reemplazados por los del Acuerdo de París. Entre los temas discutidos en Bonn, se destacó la necesidad de proporcionar apoyo financiero a los países en desarrollo para elaborar sus informes de transparencia. Estos países requieren un flujo de recursos más adecuado y continuo para cumplir con los plazos y elaborar los informes de manera eficiente. Durante las discusiones, se logró redactar un borrador de decisión que será considerado en la COP 29, en el cual se subraya la importancia de simplificar los procedimientos del Global Environment Facility (“GEF”) y explorar modalidades alternativas para facilitar el acceso a los recursos financieros. El texto también reconoce los desafíos persistentes que enfrentan los países en desarrollo y la necesidad de apoyo adicional y sostenible para mejorar sus capacidades institucionales y técnicas.

En cuanto al mecanismo de transparencia del Acuerdo de París, se incluyó un punto en la agenda para discutir aspectos metodológicos del uso de las herramientas de informe preparadas por el Secretariado de la UNFCCC. Al final de las discusiones, las Partes aprobaron la versión de prueba de las herramientas electrónicas para la elaboración de informes en formato de tablas y cuadros. Además, se designaron talleres para demostrar las funcionalidades de estas herramientas a los expertos nacionales. Estas herramientas estarán disponibles hasta finales de junio de 2024, con algunas funcionalidades aún en desarrollo. Asimismo, se enfatizó la importancia de la capacitación y el apoyo técnico para los países en desarrollo, especialmente los menos capacitados y más vulnerables a los efectos del cambio climático, y se alentó al Secretariado a proporcionar herramientas de informes en todos los idiomas oficiales de las Naciones Unidas y a informar a los puntos focales nacionales sobre las actividades de capacitación.